示范区“减量”发展一年 首份“体检报告”出炉

  在一张图上画好规划，再一步步用绣花针功夫落好规划，“三省一市共画一张图指日可待”

  在示范区的实践中，体检评估工作成为沟通上下很重要的抓手。规划实施主体反馈详细情况和合理需求，政策制定部门以此为放大镜，解剖麻雀给予支持，可能具有全国推广的意义和价值。这正契合“示范”的意义

  春节刚过，在沪苏浙交界处，长三角生态绿色一体化发展示范区内，方厅水院的建设现场，300多名工人已经全面复工。

  这是长三角一体化发展的综合性标志性建筑之一。建筑采用四合院形制，在四角分别设置沪苏浙皖的主题展示空间，彼此间通过三座步行桥相连。去年5月，上海青浦和江苏吴江的工地上，同时打下桩基，方厅水院正式开工，如今已初见雏形。

  建一座新院子原本不是难事，但在示范区，却要慎之又慎。去年2月4日，国务院正式批复《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体设计（2021—2035年）》（以下简称“示范区总规”），其中明白准确地提出要求，示范区要“减量”“负增长”，比如，建设用地减量15.7平方千米，不搞集中成片、大规模、高强度开发建设……

  减掉的建设用地从哪里来？务必要调整现存工业结构，进行舍弃和选择。一开始，各方反应很强烈，甚至有的人觉得，这是“不可能完成的任务”。以往，增量是城市发展的基本逻辑，加大要素投入，拓展空间规模，是各个城市走惯的老路。

  在示范区，这条老路显然不是最优选择。示范区的任务不仅是探索建立跨省域协同治理机制、实现区域一体化，率先实现生态绿色发展、规避要素投入为主的传统模式也是题中应有之义。

  示范区总规批复转眼一年。昨天上午，《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划实施体检评估报告（2023年度）》（以下简称“体检评估报告”）正式对外发布。“拎得起，然后放得下。”上海市发展和改革委员会副主任、示范区执行委员会副主任张忠伟如此形容这项工作，在一张图上画好规划，再一步步用绣花针功夫落好规划。

  去年2月22日，在推进示范区总规实施专题研讨会上，参加会议的专家几乎意见一致：规划编得好，后续实施依旧是挑战，甚至难度更大。

  中国科学院院士、东南大学教授段进有发言权。去年5月，段进团队受聘为水乡客厅总规划师。一开始，对于段进的意见，有的人觉得，“仅作参考就行，毕竟只是专业的人建议”。

  段进经常晚上和张忠伟通电话讨论设计，晚上时间更充裕。“板块上都想冲高，这样不行。”他的开场白很严肃。示范区核心区内，一座建筑最初的设计高度超过60米。设计的具体方案从示范区跨越200多公里送到南京，递到段进的案头，直接被他否决。设计团队中存在不同观点，“盖高一点也没什么，毕竟是标志性建筑”。

  在打造江南水乡新风貌这件事上，段进态度很“轴”。他在示范区做了一场实景实验。在将要建高楼的点位上，他放了几个气球，高度分别是30米、45米和60米。站在距离点位不远处的古镇里，抬头上看，繁盛的树冠和干净的蓝天白云间，平白无故多出几个气球，“若楼建好了，冒出的‘大玻璃盒子’是不是显得突兀？是不是对古镇风貌有破坏？”

  示范区的生态基底是一块“世界级的料子”，为保护郊野风貌，被段进拿掉的“大玻璃盒子”不止一个。一家主营现代农业的公司，想在示范区核心区建一间植物工厂，位置在施工中的示范区线水乡客厅站出口处。设计图纸上的建筑三层高，为了能够更好的保证采光效果，外立面都是玻璃，而延续江南基因的建筑，更多是实心的墙壁上开凿小窗，透窗观赏，移步换景。“大家一出站，迎面就是一个在城市里都很少见的农业厂房，这怎么行？”

  60米高楼的设计最终作罢，现代农业的项目挪到核心区外。2023年9月，示范区执委会和两区一县联合发文，要求实施水乡客厅总规划师制度，并将总规划师技术审查程序嵌入规划审批流程。“总规划师团队作为独立第三方，成为政府决策的前置环节，真正体现出‘刚性’。”示范区执委会生态和规划建设部部长刘伟说，总规划师制度的建立是示范区总规实施不走样的重要保障。

  总规划师制度落地后，凡是较为重要的建筑，基本都要征求总规划师的意见。“项目多得不得了，每个都要讨论。”段进说这话看似吐槽，实则欣慰。设计单位隔一段时间就要跑一趟南京，把方案带过来，他们从早上8点开始开会，一直到下午一两点。最近，方厅水院大框架搭好了，他们正忙着讨论桥廊的栏杆颜色、桥廊里的座位安排等，事无巨细。工地现场段进去得虽不多，每一处细节，每一点变化，却属他更清楚。

  不过，“不可能把所有规划执行中的事情都想清楚。”刘伟说，“所以，每年规划落实到什么程度，要进行体检和评估。”这项工作目的有二：一方面，在体检中察觉缺陷，及时优化调整规划实施策略；另外，体检评估结果作为依据，建立动态反馈机制，更好完善规划文本。示范区总规也明确要求，执行“一年一体检”、“五年一评估”、重点领域专项评估组成的监测评估机制。

  2023年5月，示范区执委会与自然资源部国土空间规划研究中心签订合作协议，正式建立示范区总规实施体检评估机制，并启动2023年度规划实施体检评估工作。这也标志着示范区总规实现编制、审批、实施、体检的全流程闭环管理，从“一图观示范区”到“一图管示范区”，一张蓝图干到底。

  拿到初步统计结果时，刘伟有些傻眼——多个方面数据显示，示范区湿地面积减少，河湖水面率下降，耕地存在被占用情况。

  起初，刘伟感到面子上挂不住。但转念一想，“不可能！”刘伟没有一点犹豫，“这都是高压线，没人敢碰”。既然规划实施没出问题，示范区不仅严格限制建设占用，还不断开展植树造林等活动，部分蓝绿空间为何不增反降？

  自然资源部国土空间规划研究中心监督评估所所长柳泽具体承接这项工作。仔细了解后，他们发现，是部分数据的统计口径发生了变化。以林地面积为例，自然资源部和各地林业部门对林地分级分类的标准不同，管理办法有差异；对河湖水面率的统计情况类似，有的部门水面面积统计到河口线，有的看潮水位，有的则划定河道管理范围线。即便是各县区统计年鉴中的官方数据，也存在统计口径上的差异，比如非流动人口，各地指代的对象便不一样。刘伟打了个比方，这类似于普通话和方言之间的关系。

  另外，有些地方政府对体检评估的态度比较谨慎。各级政府是示范区总规实施主体，心理上有些包袱，担心数据报上去，暴露太多问题。柳泽到各地调研时发现，大家非常在意体检评估的结果，尤其涉及耕地保护等约束性指标时，表现得比较敏感。各地也会不自觉强调地方利益，比如太浦河上游为保护水质，关停沿线小厂，将一些企业搬迁出河流沿岸，地方希望下游能够支付更多生态补偿。

  规划的体检评估有一套常规做法，但跨省域的国土空间规划，示范区总规是国务院批复的第一份，示范区自然也是尝试跨省域体检评估的第一家。这项工作怎么样开展，数据如何取得，示范区先行先试，得探索出一条自己的路子。

  柳泽介绍，在指标的选择和设计上，除了围绕规划本身要求，报告还拓展出了示范区特色，区域内部的道路网密度、跨省域的公共服务共享、一体化制度创新成果复制推广的数量，都被纳入评估体系。在数据来源方面，对有些指标做评估时，将百度位置、社交平台打卡等第三方数据作为补充和辅助，有的采用通过卫星遥感等获得的历年国土调查数据。针对不同部门统计口径上的差异，柳泽他们试图找到一种方式，将不同体系中的数据衔接起来，使其具备可比性。

  反复几轮校准之后，体检评估报告出炉。报告以2020年为起始时间，对示范区2021年、2022年的规划实施情况做评估，部分数据截止至2023年6月。报告最终确定24项体检评估指标，通过构建交通出行分析、设施可达性分析、社区生活圈分析、安全韧性分析、城际空间联系分析、土地利用模拟预测等9类量化分析模型，运用大数据分析等定量分析手段，逐步提升体检评估的科学性和有效性。

  体检评估报告认为，示范区“跨域一体、区域协同”的“1+1+N+X”国土空间规划体系基本构建成型，跨区域空间协同治理机制取得新突破；示范区严守生态和安全底线，自然资源本底保护呈现新态势；有效保障了重点项目落地，国土空间格局展现新风貌；加快促进生态优势转化，绿色创新发展迈上新台阶；全面推动空间功能优化配置，一体化空间协同稳步提升。

  不过，报告中也提出了需要持续关注的问题，比如历史背景和文化遗产保护控制线需进一步补充划定、湿地保护力度需持续加大、生态环境共治体制机制有待加强完善等。刘伟曾考虑到各地顾虑，向张忠伟打报告，“是否不向公众发布体检评估结果？或者把其中的问题部分写得笼统一些？”张忠伟要求，尊重客观情况，写明问题，并接受公众监督。

  “至2022年底，示范区建设用地规模806.8平方千米……较2020年建设用地减少了12.5平方千米。”与此同时，“示范区单位建设用地地区生产总值稳步提升，2022年达5.62亿元/平方千米，较2020年增长0.92亿元”。

  “减量”发展可行吗？在示范区，体检评估报告已初步给出了结论——建设用地面积减少，单位建设用地地区生产总值提升，一降一升，便是示范区正尝试蹚出的发展新路。

  “盼望着建一个更大的开发区。”刘伟回忆，起初示范区各方都很热情，被纳入“国家战略”，手握发展“大礼包”，都盼着示范区搞大开发。“结果说要‘减量’发展，基础设施和生态项目建设又处处是花钱的地方，很多人不理解。”

  这几年，示范区慢慢转换赛道，有国家战略的“金字招牌”，有整个区域内基础设施条件提升、生态环境改善，各地对外招商时，底气特别足。

  身处示范区，红利可不只是广告效应。以此次体检评估工作为例，“我们形成阶段性成果后，会召开座谈会，征求各地和相应主管部门的意见，也请大家把关于公共政策的需求拿到桌面上谈”。柳泽说，体检评估的目的不是“挑刺”和“找错”，而是凝聚和协调观点。

  在示范区的实践中，体检评估工作成为沟通上下很重要的抓手。规划实施主体反馈详细情况和合理需求，政策制定部门以此为放大镜，解剖麻雀给予支持，可能具有全国推广的意义和价值。这正契合“示范”的意义。

  比如，示范区内大量农用地的生态基础设施提升，以往都是走农用地变建设用地的用途管制路径，也就是说，农田里要开一条河用来灌溉，需要配建设用地指标。算一算经济账，需要投入的不仅是开河道的工程费用，还有建设用地的腾挪费用，再加上土地余量几乎到达“天花板”，实在太难。这一问题很快反馈到自然资源部用途管制司，对全国出台涉及“农转水”的支持政策，政策在上海和浙江等地已经落实，新的项目审批过程中，依据规划将农用地转为水面的部分不需配建设用地指标，既节省本金，也提高效率。

  再比如，示范区内规划实施过程中，需推进重点项目快速落地，土地指标非常紧张。这一难处反馈到自然资源部，为保障近期项目实施，自然资源部明确可用国家指标支持一部分重点项目建设。“相当于贷款投资建设。”刘伟解释，“天花板”是确定的，该“减量”的一点不少，同时在实施策略上提供有力支撑。

  2023年年底，上海同济城市规划设计研究院接到新任务，牵头编制长三角三省一市的国土空间规划。“示范区总规给三省一市国土空间规划的编制吃了一颗‘定心丸’。”同济大学党委副书记彭震伟说。

  示范区内多空间、多尺度的联动，给跨省域空间规划的编制和实施提供了很成熟的参考和借鉴。示范区的3个行政单位同画“一张图”，落实各自所在行政区划的各项控制指标，再分别编制规划。通过层层传导，把总规中的名词和线条落到土地上，确定耕地的面积，确定生态廊道的位置等。彭震伟解释，长三角范围更大，层次更多，包括上海都市圈、南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈等几个各自成熟的区域，不过在规划思路上，与示范区分层、分级传导道理相通。

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